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    系统论与城乡发展规划协商机制

    时间:2018/8/2 10:27:24

      核心提示:改革开放以来,在以发展为导向和以效率为先的驱使下,城乡规划主要是为经济发展服务,忽视社会的发展,使规划的公信力受到质疑。在西方理论界的视野中,城乡规划不仅是一项技术科学,而且还是一项社会公共事务;...

          改革开放以来,在以发展为导向和以效率为先的驱使下,城乡规划主要是为经济发展服务,忽视社会的发展,使规划的公信力受到质疑。在西方理论界的视野中,城乡规划不仅是一项技术科学,而且还是一项社会公共事务;不是国家干预经济社会发展的工具,而是每个人都积极参与和争取更好生活的平台。也就是说,城乡规划不是要以经济建设为中心,而是要以人为中心。正如十八届一中全会上习近平总书记所说:“使发展成果更多更公平惠及全体人民,努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面;在前进道路上,我们一定要坚持从维护最广大人民根本利益的高度,多谋民生之利,多解民生之忧,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。”

           一、以人为中心的城乡发展规划

         改革开放以来,中国的经济发展明显快于社会发展。一方面是以GDP为导向带来的经济奇迹,另一方面是越来越严峻的社会问题,并且不断降低着人们的幸福感,尤其是弱势群体的幸福感。如果说改革开放之初中国主要面对的是效率,那么,当前主要面对的就是公平。城乡发展规划必须回归以人为中心,强化社会发展的功能,注重教育、医疗、文化、社会保障和各种公共服务,促进城乡社会和谐发展。城乡规划应合理布局,平等地给予每个人以话语权以维护自身的利益;平等地为每一个人提供住房、教育、医疗、交通等公共空间和公共服务。保护弱势群体和普通劳动者,让他们和资本利益集团平等地应拥有城市资源,尤其是生活贫困和无家可归的人,以及老年人、妇女、儿童和外来打工者,更应当得到规划的关怀。随着中国老龄化的加剧,弱势群体的空间保障愈发显得迫切,并成为衡量中国城乡发展质量的标志。 

     

         城乡发展规划主要表现为经济、社会、空间和生态环境四个方面,并形成一个如图1所示的系统。其中,经济、社会、空间和环境四个方面围绕着“人”这个中心,或者说以人为中心。这里的人不是指某个人,也不是指某个阶层或集团,而是指自然人,或具有自然本性的人,因而不是指某个或某个阶层的的人,而是指社会上的每一个人,而不论他是属于强势群体还是弱势群体。城乡发展规划的宗旨,也不是增进某个阶层或集团的福利,而是要增进每一个人的福利。为什么要搞经济建设?是为了让每一个人获得更多的物质享受,生活得更幸福、更快乐,从而活得更有尊严。

         家庭是构成社会的基本元素,家庭的生存状态是社会发展水平的标志。以往的城乡规划关注企业胜于关注家庭,关注劳动力资源胜于关注劳动者本身。大量农民工的出现,导致了农村家庭的碎片化和离散化、留守人群关爱的缺失,以及远程通勤造成经济负担和资源的浪费等等。城乡规划应从家庭的完整性、聚合性和生活质量方面,对就业、居住和公共服务进行规划,使城乡聚落适宜于家庭生活,而非人口和劳动力集聚的空间。

       逐步消除城乡二元结构,把城乡作为一个整体统一规划,以促进城乡资源的合理流动,实现城乡互补协调发展。为此,应进一步统筹城乡基本设施建设、产业和人口布局及资源配置。随着农村人口向城市的聚集,维护农民及家属的权益和尊严就成为亟待解决的问题。为此,城乡发展规划应当着力建立一套完善的就业体系,取消农民进城就业的歧视性政策,使城乡的劳动人口享受平等的权力。逐步消除城乡居民收入的不平衡,尽可能使农村居民收入的增长速度快于城市居民。目前,农民看病难依然严峻,规划应使以养老保险、医疗保险和低生活保障为主要内容的农村社会保障制度逐步与城市的社会保障制度接轨,改变医疗资源配置的不均、优质医疗主要集中在城市的状况。农村学校师资力量薄弱,繁重的工作量使他们没有多余的时间考虑教学质量,优质教师严重流失。规划应强化各级政府对教育投入,提高农村教师的工资水平和福利待遇低,加强校舍和硬件设施的建设。构建城乡统一的土地制度,依法保障农民对土地的各项权利,鼓励农民按照“依法、自愿、有偿”原则流转土地经营权。

    城乡发展规划应改变生产空间主导的城乡发展规划,构建生活空间优先的规划体系。这就需要转变“生产规划”的观念,遏制在乡村的各种“开发”式规划对生态资源和文化遗产的商业化破坏。其次,以往的小城镇体系不成熟,规划布局不合理,从而造成了资源浪费、大气污染,生态然环境不容乐观。我国高速公路体系迅猛发展,但对山体及河流的人为切割,使生态学中的“廊道”被割断,无法发挥应有的生态效用,对生态环境造成了严重后果,如生物多样性丧失等。生态环境既属于每一个人,也属于所有人,以生态效益来换取经济利益的行为是不可取的,规划应平衡生态与经济的关系。城乡规划不仅要满足人的物质消费和生活需求,也要满足人的精神文化需求,因此要将各种文化场所纳入规划,以满足市民日常精神信仰空间需求。

         城乡发展规划应紧紧围绕“人”的中心,由面向经济发展转向面向社会发展,实现经济、社会、空间和生态环境协调发展新格局,建设保障社会公平正义的新制度。要多谋民生之利,多解民生之忧,解决好人民最关心和最现实的问题,努力让人民过上更好生活。

          二、治理体系和治理能力的现代化

        在西方新公共管理运动的推动下,我国也开始了治理现代化的进程——中共十八届三中全会做出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策,并置于统领改革的纲领性地位。早在90年代,中国城乡发展规划就引进了“治理”的概念。现代“治理”的涵盖范围远远超出传统意义,然而目前还很难给予一个确切的定义。目前的西方的权威定义是:各种公共的或私人机构管理其事务的诸多方式的总和,是使不同利益得以调和以及采取联合行动的过程。治理至少具有以下几个特征:其一,在治理主体上,超越对企业的治理,也不局限于一国治理,而是一个由不同领域和不同阶层的公私行为体——个人、组织、权力机构、非权力机构、社会、市场和国家等构成的网络结构。其二,在治理基础上,超越国家权力中心,就是说,国家已不再是唯一的、独占的统治权威。虽然国家仍然发挥着主要的作用,但是也必须同其他行为体合作。其三,在治理方式上,既实行合法的强制管理,又有行为体之间的民主协商、谈判和妥协,有时非正式的措施、约束也同样发挥作用。其四,在治理目的上,各行为体在互信和互利的基础上进行持续不断的协调谈判、参与合作、求同存异、化解冲突与矛盾、维持社会秩序,在满足行为体利益的前提下,最终地实现经济社会的健康发展和公共利益的最大化。(1

    治理体系现代化也就是治理的民主化和法治化,或者说是公民及公民社团政治参与的制度化。如习近平总书记强调的“要切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。治理现代化的核心是建设有限和有效的政府。弱化政府自上而下的管理,强化协商、合作的现代治理方式,实现一个可问责的自主与自助的社会。就城乡规划而言,不能完全解释为一项技术或科学活动,而应当理解为规范性和政治性的活动。因而规划必须充分体现政府、市场和社会利益主体的平等诉求。规划是多元利益博弈的舞台,要实现治理现代化,就必须推进各种社会组织的建设,构建形式多样的社会组织体系,彻底改变单向度的政府管理体制,实现政府、社会和市场的多元治理模式。

         从治理现代化的角度,目前中国的城乡规划还有许多问题需要解决。传统技术型的城乡规划试图通过技术的精巧设计去演绎社会的真实需求,不愿花费时间和精力去了解各社会主体与居民的诉求,致使规划过于追求方案的表面功能,规划本身也具有过多的精英主义色彩和技术至上思维情结。我们常常自得于“专家的科学决策”,而忽视了规划是通过沟通、谈判协商所取得的广泛社会认同,故而变成一种技术教条——看似科学、壮观的规划蓝图变成了墙上的政治宣传。多年来一直强调的规划要以人为本,然而现实中的“人”就是有各种利益诉求并极力维护自己利益的人,规划也只有建立在多元和多重利益之上才能功德圆满。为达此目的,必须构建一个有效的规划编制协商机制。

          三、民主协商的规划编制机制

        城乡发展规划应全面引入“治理”理念,改变规划编制中“市长和市场”主导而市民缺位的状况,构建全社会利益相关者全面参与的民主协商机制。具体来说,在规划编制阶段,从调研到规划方案的制定,要全面引导公众的广泛参与,并在法律上给予居民和非政府组织协商谈判的制度保障,以促进社会共识的形成。例如,英国城乡规划的显著特点就是要求社会公众广泛参与。编制的全过程是全面公开的和完全透明的。如规定,在区域规划部门将“区域空间战略”提交国务大臣之前,需要进行“公众审查”。公众审查由规划督察负责指导。同时还规定,编制“地方发展框架”过程中,地方规划机构必需咨询当地社区的意见,并通过“地方战略合作伙伴”编制“可持续社区战略”,由该战略确定与区域空间战略相符合的当地发展目标。英国城乡规划的公众参与虽然在一定程度上牺牲了效率,导致规划过程耗时较长,难以出台,但是对保证规划实施及其和可持续性却具有十分重要的意义。(2

        目前,我国的城乡发展规划大致停留在政府主导的层面上,群众参与尚没有实质性的进展。规划法规明确规定在规划方案编制后要充分征求公众意见,但往往流于形式,民主化只是停留在公示上。由于规划编制过程缺乏与环境主体的对话与反馈,公众的利益和意愿不能得到充分体现,从而导致了实施中的各种阻力,甚至出现因矛盾激化而造成不稳定因素。因此,在城乡发展规划的编制中,应为群众的参与创造良好的制度条件,拓宽群众参与渠道,给予他们充分的话语权,使规划能充分代表他们的利益。

         制定有效的规划编制协商机制,赋予各类利益主体参与编制过程的制度和法律保障,是制约权力和维护公众利益的有效方法。如图2所示,一旦政府把编制规划提到议事日程,就要求各路专家和规划师进行调研,深入到居民、厂矿和各种社会组织之中,广泛听取他们的诉求。第二阶段,对公众的意见和建议进行梳理,并开始规划的编制。第三阶段,规划部门和专家对规划进行审议,之后向社会公示,并通过网络、报纸和刊物等信息渠道广泛收集公众意见。第四阶段,由于居民和各非政府组织推选能代表自己利益的法人组成临时谈判组,同政府进行正式公开的协商,并以法律形式确定协商谈判的场所、时间和程序,由执法部门维护大会秩序。一旦达成一致,就进入第五步:规划的修改。在修改阶段,对新出现的问题还要继续调研,如果不再有新问题出现,就进入第六阶段:规划的审批。并最终进入第七阶段:规划的实施。整个进程始终保持完全的透明度和广泛的公众参与度。只有如此,规划本身才有广泛的群众基础,才更容易执行和落实。

         即使经过充分协商,也不可能达到完全一致,因为利益和利益总会有差别,从而存在冲突。一旦利益之间不能达到一致,协商也不能无限制地进行下去。因为“治理”的概念并不是只有公平,还要兼顾效率,不能因为公平而损害了效率。例如,伦敦希斯罗机场的新跑道建设就因为一些居民的反对而延迟多年。中国南通污水排海工程和杭州余杭垃圾焚烧发电项目也因为市民的抵制而被迫取消。维护效率的解决办法仍然是民主的利益多数的原则,尽可能避免西方那样无谓的利益博弈和无休止的谈判,以保证规划编制的效率。

          参考文献:

           1)汪小波、黄晶:“国外非政府组织理论研究综述”,《辽宁行政学院学报》2012年第5期。

         2)张京祥  陈浩:空间治理:中国城乡规划转型的政治经济学,国家自然科学基金课题。

         3)冯伟等:中国农业资源与区划 2018 年 第2期。 

                                                     (作者 郝伟光 稿件提供  《中国城乡新闻编辑部

    作者:郝伟光 来源:人民日报社市场报网络版《百姓中国周刊》
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